预算法修正深度点评：城投债将成消失的恐龙-华尔街见闻
华尔街见闻周日曾提到，酝酿十年，跨越三届人大，历经四审，素有经济宪法之称的预算法终于完成首次大修，并将于明年1月1日开始施行。本次修订对未来地方债和城投债的走向具有深远的意义。法案虽然对地方*府发债开启了大门，但是却只允许省级地方*府发债，且发债规模受到国务院控制。此外，举债资金只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。中信证券固定收益研究主管、首席分析师邓海清认为，未来地方*府发债将趋于谨慎，地方债务筹资被关进笼子，城投债恐龙将会消失，省及省会级平台将会大幅受益，但弱势平台面会临较大风险，工业园区类的城投平台或受到更大的冲击。以下是他的完整解读：（一）*府的资产负债表将或公开，*府预算全口径体系建立，地方*府预算约束强化，地方*府发债将趋于谨慎：在新预算法中，规定将*府的全部收入和支出都纳入预算。即在收入端将一般公共预算、*府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算都纳入到地方*府预算中进行考核。按照传统的核算方式，国有土地出让金收入被统计在*府性基金预算口径下。而财*专户的设立则需有法律规定或者国务院批准，冗杂的财*账户或得以简单化，财*收入的不透明性大大降低。在这一全口径的考核模式下，地方*府收入来源较为明晰。而从支出方面，规定一般是不列赤字，若出现短收，可以增列赤字，报国务院财*部门备案，并应在下一年度预算中予以弥补。从收支两个层面来看，收支均纳入全口径的核算，并且辅以信息公开程度和透明度的增强，将有助于地方*府预算约束的强化，解决地方财*软约束的诟病。对于资产负债表是否会公开的事项，也是投资者讨论的热点。针对此，财*部部长楼继伟在接受《新京报》采访时解读说，这次预算法中也规定要建立以责权发生制为基础的*府财务报告制度，*府的资产负债表要向社会公开，引入评级。地方*府资产负债表的公开将更一步有助于财*约束的强化。而从另一个方面来说，收支的透明化和资产负债表的公开化，将促使地方*府举债更为谨慎以规避资不抵债、出现偿债压力的风险。（二）省级地方*府被赋予发债权，存量省级及省会级融资平台走向显性担保，获益最多：本次四审稿的修订，被认为是开正门、堵偏门的重要法律依据。按照新修订后的预算法：经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必须的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方*府债券以举借债务的方式筹措。此次对于地方发债的规定，需要注意的是：第一、发债权当前仅限于省级*府；第二、省级*府能否举债、举债额度由国务院进行审批。在这种情况下，省及省会级平台将会大幅受益，地方*府可以通过发行利率较低的地方债来替换存量的城投债，地方*府对其的担保由隐性担保走向显性担保。而对于地市级的烂平台，地方*府没有担保偿还其的必要性和积极性，将难以从预算法修订中获益。（三）*府举借债务天花板由国务院设定，多方共同监督，地方债务筹资被关进笼子。城投债恐龙将会消失，低等级弱势平台隐性担保证伪，对其借新还旧可能性小：新预算法对于城投债的态度，与《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》脉络一致，即剥离城投融资功能，大多数向产业债进行转型。新预算法规定，国务院财*部门对地方*府性债务实施监督，而人民银行经理国库则对地方*府的财*账户进行监管。而新预算法同时规定，除了法律规定的形式外，地方各级*府不得以任何形式举借任何债务，除了预算法和其他法律规定以外，地方*府及其所属部门、单位不得以任何方式，为任何单位和个人债务提供任何担保。我们认为，不得以任何方式举借任何债务、不得提供任何担保、土地出让收入纳入预算的情况下，地方*府通过土地财*链，以信托或者城投债方式筹措资金的可能性大大降低，城投恐龙时代将会结束。而同时，这种提法意味着，低等级弱势融资平台原来隐含的隐性担保遭到证伪，由于发债机制的规范化，难以再通过城投债方式借新还旧，而地方债安排受到国务院发行规模的限制又难以惠及这些平台。最终这些平台的偿还取决于地方*府财力及还债意愿，这类平台的风险需要引起投资者关注。那么，有多少城投债或受到隐性担保证伪的影响呢？根据我们的分析，截止2013年6月全国*府性债务余额大审计的时点，至少有6000亿的城投债（仅指企业债和中票）未被统计到*府性债务余额中。这部分城投债具有*府的隐性担保或许只是投资者的一厢情愿而非事实。市场需结束对城投债的单相思状态，对低评级的城投债予以规避或进行风险甄别。（四）公益性支出才可举债，工业园区城投平台或受更大冲击：新预算法中规定，举债筹措的资金只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。人大财经委副主任尹中卿在谈到地方债分类时，将其划分为三类，第一类是*府的直接债务；第二类是地方*府当初承诺代为偿还或已经履行了担保的；第三类是*府承担救助的。比如公立的医院和大学。从中不难看出，对于救助，*策当局或理解为具有外部性的与民生工程有关的资金需求。而我们认为，这意味着商业性资金需求如开发区开发建设费用难以再通过举债筹集。在此情况下，工业园区类的城投平台若无自身的运营能力，而*府隐性担保又消除的情况下，或受到更大的冲击。 （更多精彩财经资讯，点击这里下载华尔街见闻App)